楔子

在参与某省双碳政策制定过程中，碳预算管理作为一项创新性制度安排，引发了我的一些探索思考。这项工作不仅是对传统能耗管理模式的升级，更是推动碳达峰目标实现的关键抓手。现将一些认识和体会整理如下，与各位同仁交流分享。

碳预算管理的由来与定位

碳预算管理是在”双碳”目标背景下，能源环境管理政策演进的必然结果。长期以来，我国实施能耗双控制度，对节能降耗发挥了重要作用。但随着可再生能源大规模发展，传统能耗双控的局限性逐渐显现——它不区分化石能源和可再生能源，一定程度上制约了风电、光伏等清洁能源的发展空间。

2024年，中央明确提出从能耗双控向碳排放双控转变，这是一次重大的政策调整。碳排放双控更加精准地聚焦碳排放本身，为可再生能源发展腾出空间，同时倒逼化石能源消费减量。在这个大背景下，碳预算管理应运而生，成为落实碳排放双控的具体制度安排。

简单理解，碳预算管理就是把碳排放当作一种稀缺资源，像管理财政预算一样进行管理。每年给一个地区、一个行业、一个企业分配一定的碳排放额度，这就是”预算”。在预算范围内，可以正常发展；超出预算，就要采取措施控制，或者通过市场机制购买额度。这种管理方式既保证了碳达峰目标的实现，又为经济发展留出了合理空间。

碳预算管理体系的构建逻辑

建立碳预算管理体系，首先要解决的是”总盘子”的问题。我们需要回答：到2030年，全省碳排放的峰值是多少？这个峰值如何分解到”十五五”的每一年？这个过程既要考虑经济社会发展的合理需求，又要确保实现国家下达的碳达峰目标，还要为长远的碳中和留出空间。

确定了总量目标后，接下来就是分解的问题。碳排放预算要分解到各个设区市，要分解到电力、钢铁、建材、化工等重点行业，还要分解到年度。这个分解过程非常关键，既要体现公平性——不能让历史排放少的地区吃亏，也不能让发展基础好的地区占便宜；又要体现效率性——把有限的碳排放空间优先配置给减排潜力大、发展质量高的地区和行业。

我们在实践中采用了综合分解法，综合考虑历史排放、经济规模、产业结构、减排潜力等多个因素，通过数学模型进行测算，再经过多轮征求意见和专家论证，最终形成各地区、各行业的碳排放预算。这个过程虽然复杂，但必须科学严谨，因为它直接关系到各方的发展空间和利益。

有了预算，还要有执行和监督。我们建立了季度监测、年度考核的机制，通过碳排放监测平台实时跟踪各地区、各行业的碳排放情况。当发现某个地区的碳排放进度偏快，接近或超过预算时，就要及时预警，采取措施控制。这就像开车看仪表盘，油量不足要及时加油，速度过快要及时减速，确保安全到达目的地。

当然，预算也不是一成不变的。经济发展有波动，重大项目有变化，极端天气也会影响能源消费，这些都可能导致实际情况与预算编制时的预期不一致。因此，我们设计了动态调整机制，在保持总量目标不突破的前提下，允许区域之间、行业之间适度调剂，增强预算管理的灵活性和适应性。

技术支撑：让碳排放”看得见、算得清”

碳预算管理的基础是数据，核心是核算。碳排放看不见、摸不着，如何准确核算是一个技术难题。传统的碳排放核算主要依靠统计数据，存在时效性差、颗粒度粗、准确性不足等问题。我们在工作中纳入了国网的”电-碳模型”方法。

电力数据具有实时性强、准确度高、覆盖面广的特点。通过电网公司的用电数据，可以实时掌握每个企业、每个行业的用电情况。再结合区域电网的碳排放因子，就能快速测算出电力消费产生的碳排放。对于煤炭、石油、天然气等非电能源的消费，我们通过统计数据和企业直报数据进行补充。这样，就形成了一套”电力数据为主、统计数据为辅、企业直报数据为补充”的碳排放核算体系。

我们在制定相关内容时，明确提出要完善”电-碳分析模型”，建设省市两级能碳管理中心，推动重点企业建设能碳管理系统。这些技术平台的建设，将为碳预算管理提供坚实的数据基础和技术支撑。

数据平台不仅要能算出碳排放，还要能预测趋势、及时预警、辅助决策。比如，通过分析历史数据和当前趋势，可以预测某个地区年底是否会超出预算，提前采取措施；通过情景模拟，可以评估不同政策措施的减排效果，为决策提供科学依据。这些功能的实现，需要大数据、人工智能等技术的支撑，也需要跨部门的数据共享和协同。

政策保障：让碳预算管理”有约束、有激励”

制度的生命力在于执行。碳预算管理要真正发挥作用，必须有严格的考核和有效的激励约束机制。技术层面上设置碳排放总量控制、碳排放强度下降、能源结构优化等指标，实行量化打分、分级评价。考核结果需要与一系列内容挂钩，形成刚性约束，这里就不展开讲了。

对于完成任务好的地区，通报表扬、增加碳排放预算指标、优先支持重大项目等奖励是要好好设计的；反之也要有相应的惩罚措施。这种有奖有罚的机制，能够有效调动各地区推进碳达峰工作的积极性。

在企业层面，强化项目准入管理，建立“两高”项目清单化管理制度，对新建、改扩建项目实施碳评价，确保新增项目符合碳预算要求。同时，通过差别化电价、绿色金融、碳市场等市场化手段，引导企业主动减排。对于碳效领先的企业，给予资源要素保障、金融支持等优惠政策；对于碳效落后的企业，实施惩罚性电价、限制融资等约束措施。

碳预算管理不是简单的“管卡压”，而是要在控制碳排放的同时，为高质量发展创造条件。我个人认为，对于数字经济、战略性新兴产业、绿色低碳产业等符合高质量发展方向的项目，在碳预算分配上给予倾斜支持；对于传统产业的绿色化改造项目，给予资金补贴和技术支持。这样既控制了总量，又优化了结构，实现了“有保有压、有进有退”。

实施路径：循序渐进、稳步推进

碳预算管理是一项全新的工作，涉及面广、专业性强、协调难度大，不可能一蹴而就。我们在编制相关内容时，充分考虑了实施的可行性，提出了分阶段、分层级、分行业推进的路径。

在时间安排上，“十五五”前期以试点探索为主，选择基础条件好、积极性高的2-3个设区市开展试点，建立碳预算管理制度框架，搭建碳排放监测平台，积累经验、完善机制；中期在全省全面推开，完善配套政策体系，强化技术支撑能力；后期巩固提升，实现碳达峰目标，为碳中和奠定基础。

在层级划分上，省级负责制定碳预算管理办法、编制省级碳排放预算、建设省级监测平台、开展考核评价；市级负责分解下达碳排放预算、建立市级监测体系、落实减排措施；县级负责执行碳排放预算、加强企业监管；企业负责建立碳排放台账、实施减排措施、定期报告数据。各级各部门分工明确、协同推进。

在行业选择上，电力、钢铁、建材、化工等重点行业率先纳入碳预算管理，实施严格的碳排放控制；一般行业逐步纳入，以碳排放强度控制为主；新兴产业给予适度碳排放空间，引导低碳发展。这种差异化的策略，既抓住了减排的重点，又避免了“一刀切”。

面临的挑战与应对

在推进碳预算管理的过程中，我们也清醒地认识到面临的困难和挑战。首先是数据基础薄弱的问题。碳排放数据统计体系还不完善，很多企业没有建立碳排放台账，数据质量难以保证。对此，需要加快建立健全碳排放统计制度，推动重点单位完善计量体系；另一方面利用电力大数据等辅助手段，提高核算的准确性和时效性。

然后是部门协调困难的问题。碳预算管理涉及发改、工信、生态环境、统计、能源等多个部门，需要加强统筹协调。我们建立了跨部门协调机制，明确部门职责分工，建立数据共享平台，定期召开联席会议，形成工作合力。

最后是平衡发展与减排的问题。对于一些正处于工业化、城镇化加速推进阶段的省份，经济发展对能源消费和碳排放仍有刚性需求。如何在严格控制碳排放的同时，保障合理的发展空间，是必须回答好的问题。我们的思路是，通过优化产业结构、提高能源效率、发展可再生能源，实现发展与减排的协同。同时，科学设定预算目标，建立动态调整机制，预留适度弹性空间，避免对经济发展造成过大冲击。

几点体会与思考

一是碳预算管理是系统工程，需要顶层设计、制度建设、技术支撑、政策保障多管齐下，任何一个环节的缺失都会影响整体效果。二是碳预算管理要因地制宜，不能照搬照抄，要结合本地实际，找到适合自己的路径和方法。三是碳预算管理要循序渐进，不能急于求成，要在实践中不断探索、完善、提升。

碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，需要全社会共同努力。希望通过这篇文章的分享，能够引发更多的思考和讨论，共同推动相关工作的深化，为实现“双碳”目标贡献智慧和力量。