一、关键概念与内涵解析

1.1园区

园区在常用的语境中是一种广义的概念，根据我国园区发展情况，园区是指为吸引外部生产要素、推动区域经济发展、促进产业升级等，由政府集中规划指定的区域，在其中实施特定体制和政策的特定区域，典型的如工业园区、自贸园区、产业园区等。

根据园区行政层级的高低，可以将园区划分为国家级园区、省级园区、其他园区。（1）国家级园区：由国务院批准设立，分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境/跨境经济合作区、海关特殊监管区（边境经济合作相关）、国家级新区等，是级别最高的园区。 （2）省级园区：由省、自治区、直辖市政府批准设立，由所在地地方人民政府直接管辖的园区，实行特殊经济政策，进行集中开发建设的特定区域。（3）其他园区：其他园区是以部分工业园区、农业园区为代表，包括地级市、县、县级市所管辖的各类除国家级、省级外的基层园区。

1.2开发区

1.2.1基本概念

开发区是一级的行政机构，由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立，是从比较大的地级市或者直辖市或者省级行政主体分离出来的，为了支持地区发展地方经济或者加快城市融合等特殊原因成立的，其中各种机构相对完整，跟政府差不多，它的政府机构通常是以管委会的形式出现的。

1.2.2发展历程

最早起源于改革开放初期设立的经济特区和经济技术开发区，通常由国家或地方政府批准设立。20世纪70年代末至80年代初是探索阶段，国家在广东、福建设立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，随后在海南增设特区，以制度创新和开放政策作为突破口，成为我国吸引外资和开展国际合作的试验田。1984年起，开发区进入全面推广阶段，国务院批准在14个沿海开放城市设立国家级经济技术开发区，并陆续出现保税区和边境经济合作区等新型开放平台，形成了由“点”向“面”的扩展格局，推动了我国外向型经济的快速发展。1988年国家批准建立第一个高新技术产业开发区–北京新技术产业开发试验区, 同年又在上海建设漕河泾新兴技术开发区。1992年, 国务院先后开放了一大批沿长江、沿内陆边境城市和内陆省会城市, 并开始建设国家高新技术产业开发区，促进开发区从“招商引资”逐步转向“产业导向”和“科技驱动”，有效支撑了我国产业结构的优化升级。进入21世纪初，国家对开发区的无序扩张进行规范，2003年国务院开展全国范围的清理整顿行动，将原有上万家各级地方开发区压缩至千余家，统一名称和管理权限，避免了“圈地运动”带来的土地浪费和低效发展，由此进入规范整顿阶段。2010年以后，随着产业转型和国际竞争的加剧，开发区进入转型升级阶段，发展重心从“土地财政+招商引资”转向“产业集群+创新驱动”，出口加工区逐步升级为综合保税区，新设立的跨境经济合作区和自由贸易试验区凸显了国际化与制度创新的功能。最新《中国开发区审核公告目录（2018年版）》显示，我国目前有2543家开发区，其中国家级开发区552家和省级开发区1991家。

1.2.3主要分类

形成了以经济技术开发区、高新技术产业开发区、自贸区、保税区为代表的多层次分类体系。

表1-1国务院批准设立的国家级开发区主要分类

（1）经济技术开发区

经济技术开发区是指由中华人民共和国国务院批准设立，以吸引外商投资、发展现代制造业和高新技术产业为核心功能，实行精简高效的特殊管理体制（通常设立管理委员会作为派出机构）的特定区域。它被定位为国家改革开放的“试验田”和“排头兵”，其发展方针从早期的“三为主、一致力”（即以吸收外资为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业）不断演进，致力于打造成为改革开放新高地、科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。

（2）高新技术产业开发区

高新技术产业开发区（简称国家高新区）是指由国务院批准设立，以发展高科技、实现产业化为方向，旨在促进科技创新、成果转化和产业升级的特定区域。核心任务为促进高新技术与其它生产要素的优化组合，创办高新技术企业，运用高新技术改造传统产业，加速引进技术的消化、吸收和创新，推进高新技术成果的商品化、产业化、国际化。

（3）保税区 / 综合保税区

保税区是指经国务院批准设立，并由海关实行封闭管理的特殊区域，最早于1990年在上海外高桥设立。其核心功能是开展保税加工、保税物流和国际贸易，主要为出口加工企业提供免税便利和灵活的贸易方式。2009年以来，国家将原有出口加工区、保税物流园区等多种功能性园区逐步整合、升级为综合保税区，赋予其“保税加工+保税物流+保税服务”的多重功能。综合保税区不仅是我国参与全球产业链分工的重要载体，也是承接国际高端制造业和服务业的开放平台。目前，它已成为我国吸引外向型产业集聚、推动贸易自由化便利化和扩大对外开放的重要战略节点。

（4）边境经济合作区

边境经济合作区是指经国务院批准设立，主要分布在边境口岸城市，以促进边境地区经济发展和跨境贸易为核心功能的特殊开放区域。自1992年起，国家在黑河、瑞丽、霍尔果斯等地设立首批边境合作区，赋予其边贸结算、商品加工、仓储物流和劳务合作等功能。这类合作区在带动边疆少数民族地区经济社会发展、深化与周边国家经贸合作方面发挥了重要作用。随着“一带一路”倡议的推进，边境经济合作区正在向多功能、综合性国际合作平台转型，成为我国向西开放和跨境产业链合作的重要桥头堡。

（5）出口加工区

出口加工区是2000年国务院批准设立的、实行封闭管理的特殊海关监管区域，主要功能是承接出口加工业务，推动外贸增长。其政策优势体现在“境内关外”的管理模式，企业进口原材料免税，加工后产品直接出口。在我国加入世界贸易组织的背景下，出口加工区成为推动出口导向型制造业发展的重要手段。然而，随着国际贸易环境的变化和产业升级的需求，出口加工区逐步被整合升级为功能更全面的综合保税区。出口加工区的发展历程，反映了我国由低端加工型贸易向高端产业链和全球价值链攀升的转型过程。

（6）自由贸易试验区

自由贸易试验区是指由国务院批准设立，以制度创新为核心，以实现投资和贸易自由化便利化为目标的区域。2013年，中国（上海）自由贸易试验区率先设立，随后扩展到广东、天津、福建等地，并逐步形成覆盖东西南北中的自由贸易试验区格局。自贸区的功能不仅在于吸引外资和发展开放型经济，更重要的是在投资准入、金融开放、贸易便利化、事中事后监管等方面进行制度试验和先行先试，形成可复制可推广的经验。在“双循环”新发展格局下，自贸区成为我国全面深化改革和扩大高水平开放的重要战略平台。

1.3.工业园

1.3.1基本概念

指经各级人民政府依法依规批准设立，具有法定边界和明确的区域范围，具备统一的区域管理机构或服务机构，功能相对独立，且配套有较完善的公共设施，集聚工业行业的区域。

1.3.2发展历程

1978 年，中国改革开放的大幕正式开启。次年，中国第一个工业园区—深圳蛇口工业区得到批准并破土动工。我国“工业园区”的概念逐渐形成并不断完善。以蛇口工业区的建立为起始，改革开放初期的中国处于生产力落后、百废待兴的状态，在全球产业分工趋势出现的背景下，我国在珠海、深圳等经济特区开始以“三来一补”的形式承接中国香港、中国台湾、日本和韩国的外来加工业务。中国工业园区以制造业基地的角色开始参与国际产业分工。

以1992 年初邓小平南巡为标志，我国的改革开放与经济发展进入新的阶段，全国各地市、各县区兴起了“开发区热”的浪潮，工业园区的发展也随之进入了成长与快速推进的阶段。张江高科、苏州工业园等第二代工业园区也在此阶段成立，并逐渐成为中国最为重要的工业聚集区。

2003—2015：在此阶段，我国加入WTO带来的国际贸易需求为诸多工业园区的发展注入巨大的动能。但另一方面，上一阶段“开发区热”背景下的一些不合理规划、盲目开发、地方政府间产生恶性招商竞争等现象也导致中央和地方财政税收的极大损失和资源浪费，2003年国家针对工业园区的整顿、调整行动也随之启动。

2016—至今，此阶段基本与“十三五”重合。在此阶段，中国的发展关键词是供给侧改革、生态文明建设、环境保护、战略性新兴产业等。过去强调GDP增速的发展理念被“高质量发展”、“绿色和可持续发展”理念所替代。工业园区在此背景下也开始致力于生态环境保护、发展高新技术产业和高附加值服务业，向多功能综合性产业区发展。由此进入了工业园区的转型升级阶段。

1.3.3主要分类

工业园区的级别分类通常有以下几种方式：

1）按行政等级划分

国家级工业园区：中国目前并没有一个单一的、官方公布的国家级工业园区名单，但通常国家级工业园区指由国家级批准的国家级经济技术开发区以及其他各类国家级产业园区等，如国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区。

省级工业园区：由省级政府批准设立，政策支持力度和规模通常小于国家级园区。

市县级工业园区：由地级市或县级政府主导建设，服务于当地产业发展需求。

乡镇级工业园区：规模较小，多为地方特色产业发展载体。

2）按用地规模划分

小型工业园区：用地规模在5平方千米以下，多为起步阶段或乡镇级园区。

中型工业园区：用地规模5-15平方千米，具备一定发展弹性。

大型工业园区：用地规模15-30平方千米，常见于沿海发达地区。

超大型工业园区：面积超过30平方千米，如苏州工业园区等。

3）按产业导向划分：

综合型园区：涵盖生产、物流、办公、生活等多种功能，如国家级新区、大型开发区。

专业型园区：聚焦特定产业，如化工园区等。

科技园区：以高新技术研发、孵化为主，如中关村、张江高科技园区。

1.3.4管理模式

经过多年的积累和不断探索，中国工业园区的管理模式主要分为三类，即政府主导模式、企业主导模式以及混合模式。

(1)政府主导模式。管理委员会属政府派出机构，代表市政府全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和经济管理等工作，体现了政府的主导作用。目前，我国大多数工业园区都采用了这一管理模式，作为政府的派出机构，管理委员会获得充分授权，一般都拥有市一级的经济管理权和相应的行政职能，可自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门。此模式的特点是园区的政府性质较为浓厚，具备比较强、也比较清晰的行政职能。